چاپ

پیام ویژه - فرهیختگان / علی مزروعی| با وجود گذشت حدود 17سال از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی و 12سال از ابلاغ قانون اجرای این سیاست‌ها، هنوز آثار اجرای ابعاد مختلف این سیاست به‌ویژه در محورهایی مانند توانمندسازی بخش خصوصی و مردمی‌کردن اقتصاد که مورد تاکید مقام‌معظم‌رهبری بوده است، محسوس نیست.
طبق گزارش مرکز ارزیابی و نظارت راهبردی اجرای سیاست‌های کلی نظام در مجمع تشخیص مصلحت در سال99 سهم بخش تعاونی 3.8 از اقتصاد کشور و سهم بخش خصوصی 17درصد از کل واگذاری‌ها بوده است. بهبود این آمار نیاز به یافتن مهم‌ترین موانع اجرای سیاست‌های کلی اصل44 و اهتمام نشان دادن نهادهای متولی برای رفع آنها دارد. حال بعد از گذشت بیش از دو دهه از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل44 سازمان خصوصی‌سازی با هدف رفع موانع خصوصی‌سازی و ترسیم چشم‌انداز و افق آینده خصوصی‌سازی اقدام به برگزاری نخستین رویداد بین‌المللی خصوصی‌سازی در ایران با حضور سران قوا و مقامات ارشد کشور کرده است. این رویداد دیروز در سالن اجلاس سران برگزار شد.
به بهانه برگزاری این رویداد به بازخوانی یکی از گزارش‌هایی خواهیم پرداخت که مرکز ارزیابی و نظارت راهبردی اجرای سیاست‌های کلی نظام در مجمع تشخیص مصلحت با هدف رفع ایرادهای اجرایی اصل44 درخصوص «نظارت بر اجرای قانون و سیاست» منتشر کرده است. در گزارش تحلیلی مجمع تشخیص «نظارت بر اجرای قانون و سیاست» در سه بعد کیفیت گزارش عملکرد اجرای قانون، کیفیت نظارت دستگاه‌های ناظر و تحقق تبصره ماده32 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل44 ارائه می‌شود.
کیفیت گزارش عملکرد قانون اجرای اصل44 قانون اساسی
وزارت امور اقتصادی و دارایی گزارش‌هایی دوره‌ای درباره قانون اجرای اصل44 در دستگاه‌های اجرایی منتشر می‌کند و پایگاهی نیز برای دریافت گزارش دستگاه‌ها طراحی کرده است. با وجود این، گزارش‌های ارسالی این وزارتخانه در بسیاری از موارد گویای میزان تحقق اهداف قانون نیست. بررسی این گزارش‌ها نشان می‌دهد استخراج احکام مواد قانون که قدم اول برای تنظیم گزارش عملکرد است، انجام نشده است. به‌علاوه مواردی مانند احصای مشکلات و موانع عدم تحقق احکام و ارائه پیشنهادها برای رفع اشکالات کمتر مورد توجه بوده است. در گزارش عملکرد مواد قانون نیز در برخی بندها صرفا به درج عبارت «دستگاه مورد نظر گزارشی ارائه نکرده است» بسنده شده است. این بدان معناست که دستگاه‌های متولی و مسئول اجرای قانون، پاسخگو نبوده یا گزارشی از عملکرد خود ارائه نکرده‌اند و وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز صرفا به درج همین عبارت در متن گزارش اکتفا کرده است. علاوه‌بر این، موارد متعدد دیگری نیز توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی گزارش شده که نشان می‌دهد گزارش‌های ارائه‌شده توسط دستگاه‌ها ناقص یا مبهم بوده و وزارت امور اقتصادی و دارایی همان پاسخ مبهم را بدون کنکاش یا تلاش برای رفع ابهام، منتشر کرده است. به‌عنوان مثال، بررسی گزارش بیست‌ویکم وزارت امور اقتصادی و دارایی که مربوط به عملکرد اجرای قانون در نیمه‌دوم سال97 است، نشان داد بیش از 100مورد از مجموع حدود 250مورد از بندهای گزارش‌شده، ناقص یا مبهم هستند و هشت دستگاه اجرایی مسئول و مخاطب قانون، اصلا گزارشی ارائه نکرده‌اند. به‌همین دلیل به‌نظر می‌رسد یکی از خلأهای اصلی و ابتدایی در اجرای قانون سیاست‌های کلی اصل44، فقدان گزارش عملکرد مناسب و کارآمد از اجرای قانون است که طبق قانون برعهده وزارت امور اقتصادی و دارایی بوده است.
کیفیت عملکرد دستگاه‌های ناظر
کیفیت عملکرد دستگاه‌های ناظر اجرای قانون و ساختار طراحی‌شده برای اعمال نظارت، کارا و اثربخش نیست. البته در قانون، ناظران متعددی مانند شورای ‌عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل‌44 قانون اساسی، وزارت امور اقتصادی و دارایی (اعم از حوزه وزارتی، سازمان بورس و اوراق بهادار، هیات مقررات‌زدایی و تسهیل شرایط صدور مجوزها و پروانه‌ فعالیت‌های اقتصادی، هیات واگذاری و سازمان خصوصی‌سازی)، شورای رقابت و وزارت تعاون و قوه‌قضائیه پیش‌بینی شده است. براساس مفاد قانون، شورای ‌عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل‌44 قانون اساسی در راس این هرم نظارتی و مسئول «نظارت بر فرآیند اجرای قوانین و مقررات مرتبط با سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی» و «تصویب شاخص‌های اجرایی برای تحقق اهداف سیاست‌های کلی اصل‌44 قانون اساسی به‌منظور اعمال نظارت دقیق بر اجرای آنها» است و در موارد زیادی سایر ناظران و حتی بالاترین مقام هریک از دستگاه‌های اجرایی (به‌عنوان مسئول قانونی اجرای صحیح و به‌موقع تکالیف مقررشده برای آنها در این قانون) مکلف به ارائه گزارش عملکرد خود یا انعکاس موارد مغایر، به شورای ‌عالی جهت اخذ تصمیم است، ولی بررسی عملکرد شورای مزبور و نیز شواهد موجود نشان می‌دهد که این شورا ابزار و سازوکار لازم جهت جلوگیری و رسیدگی به تخلفات یا انحرافات ناشی از اجرای قانون یا معرفی متخلف و مجرم به مراجع قضایی حسب مورد و به‌طور کلی نظارت بر اجرای قانون را ندارد و تاکنون عمدتا شأن مشاوره‌ای و تصویب آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌هایی را که به‌موجب قانون مسئول تصویب آن بوده، داشته است. بنابراین، نظارت در مرحله اجرای قانون بسیار ضعیف و به‌همین دلیل است که دستگاه‌های مسئول، ضرورتی به پاسخگویی و ارائه شفاف گزارش عملکرد خود نمی‌بینند.
عدم تحقق تبصره ماده32 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل44
ازجمله موارد دیگر اثبات‌کننده ضعف نظارت کافی بر اجرای قانون سیاست‌های اصل44، عدم تحقق تبصره ماده32 این قانون است. طبق تبصره ماده32 قانون اجرای اصل44، «قوه‌قضائیه مکلف است لایحه رسیدگی به تخلفات و جرائم موضوع این قانون را حداکثر ظرف مدت 6ماه از تصویب این قانون از طریق دولت تقدیم مجلس شورای اسلامی نماید.» ولی با وجود صراحت قانونی، براساس گزارش‌های متعدد منتشره توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی درخصوص عملکرد اجرای قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل44 (موضوع ماده88)، تاکنون لایحه مزبور به‌تصویب نرسیده است. قوه‌قضائیه در آخرین پاسخ خود اظهار داشته است: «لایحه آیین دادرسی تجاری»، «لایحه جدید قانون تجارت» و «طرح مبارزه با جرائم اقتصادی» به‌عنوان جایگزین لایحه موضوع تبصره ماده32 قانون اصل44 تدوین شده و برای تصویب به مراجع ذی‌ربط ارسال شده است. در گزارش بیست‌ودوم وزارت امور اقتصادی و دارایی در عملکرد این ماده آمده است: «وزارت دادگستری گزارشی ارائه نداده است.» ولی آخرین وضعیت این لوایح نشان می‌دهد تاکنون هیچ‌کدام از لوایح و طرح‌های جایگزین برای تکلیف قانونی، تبدیل به قانون نشده است. به بیان دیگر، با گذشت بیش از یک‌دهه از ابلاغ و اجرای قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی، سازوکار اصلی رسیدگی به تخلفات و جرائم موضوع قانون که ضمانت اجرای آن نیز هست، همچنان در هاله‌ای از ابهام است و این یکی از دلایل اصلی عدم تحقق اهداف سیاست‌های کلی نظام درخصوص اصل44 است.
الف) لایحه آیین دادرسی تجاری: پیش‌نویس لایحه آیین دادرسی تجاری با رویکرد تسریع در روند رسیدگی به دعاوی تجاری به‌عنوان یکی از ملزومات خصوصی‌شدن اقتصاد در سال1388 توسط معاونت حقوقی و توسعه قضایی قوه‌قضائیه تدوین شد و به تصویب ریاست قوه‌قضائیه رسید. لایحه پیشنهادی قوه‌قضائیه، در جلسه مورخ 1390/8/25 هیات‌وزیران به تصویب رسید و در جلسه علنی مورخ 1390/12/15 مجلس شورای اسلامی نیز اعلام وصول شد و ﮐﻤﺎﮐﺎن ﻓﺮآﯾﻨﺪ ﺗﺼﻮﯾﺐ ﺧﻮد را در ﻣﺠﻠﺲ ﻣﯽ‌ﮔﺬراﻧﺪ. لایحه مزبور (با اندکی تغییرات-لایحه 133ماده‌ای) مجددا در سال95 ازسوی دولت به مجلس ارائه شد، اما همچنان در مجلس تحت بررسی بوده و به نتیجه نهایی نرسیده است.
ب) لایحه جدید قانون تجارت: تدوین لایحه تجارت از اوایل دهه 80 در دولت وقت آغاز و در سال1384 به مجلس تقدیم شد. لایحه مزبور در تاریخ 1390/10/6 در کمیسیون حقوقی و قضایی که طبق اصل85 قانون اساسی عهده‌دار بررسی آن بود، به تصویب رسید و مجلس نیز 23فروردین1391 با اجرای آزمایشی آن به مدت پنج‌سال موافقت و آن را برای شورای نگهبان ارسال کرد، اما شورای نگهبان اصل85 را درخصوص این قانون نپذیرفت و آن را به مجلس عودت داد، لذا برای رفع ایراد شورای نگهبان لازم بود کلیه مواد به‌صورت جداگانه در صحن علنی مجلس به تصویب برسد.آخرین نسخه موجود لایحه اصلاح قانون تجارت، دارای 1261ماده و درقالب پنج‌کتاب «قراردادهای تجاری»، «تکالیف تاجر»، «اسناد تجاری»، «شرکت‌های تجاری» و «ورشکستگی و قراردادهای ارفاقی» پیش‌بینی شده است. نظر به حجم بالای مواد این لایحه، تصمیم کمیسیون قضایی بر آن شد که لایحه در پنج‌مرحله به صحن علنی مجلس ارائه شود. به این ترتیب پس از گذشت حدود 14سال از تاریخ ارسال این لایحه به مجلس و طی‌کردن سه دوره مجلس، سرانجام در شهریورماه1398 اولین کتاب آن یعنی «کتاب قراردادهای تجارتی» در 12فصل و 331ماده در دستور‌کار مجلس قرار گرفت، ولی مواد 279 و 293 آن جهت بررسی مجدد به کمیسیون قضایی و حقوقی ارجاع شد، لذا تا زمان بازگشت نتیجه بررسی این مواد از کمیسیون و رای‌گیری مجدد راجع به آنها در صحن مجلس، ارسال سایر مواد تصویب‌‌شده لایحه به شورای نگهبان نیز به‌تاخیر افتاد. بالاخره پس از اعتراض‌های پیاپی فعالان اقتصادی و کارشناسان، در آخرین روزهای آبان1398 نمایندگان مجلس به‌منظور تامین نظر شورای نگهبان مواد 279، 293، 309، 319 و 320 لایحه تجارت در قسمت قراردادهای تجارتی را اصلاح کردند، ولی مجددا لایحه مزبور ازسوی شورای نگهبان برای اصلاح به مجلس بازگردانده شده است. درحال‌ حاضر نیز بررسی و تصویب کتاب‌های بعدی لایحه در دستورکار مجلس و کمیسیون‌های آن بوده و موادی از آن تاکنون به تصویب مجلس رسیده است.
ج) طرح مبارزه با جرائم اقتصادی یا تشدید مقابله با مفاسد اقتصادی: طرح «مبارزه با جرائم اقتصادی» درقالب 50ماده توسط 78نفر از نمایندگان مجلس تهیه و در خردادماه1395 جهت سیر مراحل تصویب به مجلس ارائه شد. کلیات این طرح در تاریخ 1397/5/16 در کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس به تصویب رسید، اما چون تصویب آن در کمیسیون مجلس، با نامه رئیس قوه‌قضائیه به مقام‌معظم‌رهبری مبنی‌بر تقاضای حکم حکومتی برای مبارزه با مفاسد اقتصادی مقارن شد، ماده جدیدی تحت‌عنوان ماده50 به طرح اضافه و جهت بررسی در صحن علنی مجلس به هیات‌رئیسه مجلس ارسال شد. لیکن بررسی این طرح در صحن علنی، با اخطار اصل75 قانون اساسی مبنی‌بر داشتن بار مالی از دستورکار مجلس خارج شد.